Risco, Incerteza e BDI

1. Introdução

O BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) é um dos elementos mais debatidos na formação de preços de obras e serviços de engenharia.

Grande parte da discussão concentra-se no percentual: qual BDI utilizar, quais referenciais adotar e se determinado valor está dentro das faixas usualmente aceitas.

Mas existe uma pergunta anterior e mais importante:

Que risco está sendo precificado no BDI?

A pergunta parece simples, mas envolve conceitos diferentes que frequentemente são tratados como se fossem a mesma coisa.

Uma obra possui incertezas. Essas incertezas dão origem a riscos. Os riscos são alocados entre as partes. E essa alocação pode produzir consequências econômicas que precisam ser incorporadas ao preço.

Portanto, antes de discutir percentuais, é necessário separar três dimensões:

Natureza da incerteza
De onde ela vem?

Alocação do risco
Quem assume suas consequências?

Tratamento econômico
Como essa exposição será precificada?

Essa distinção tornou-se ainda mais relevante com a Lei nº 14.133/2021, que trouxe a alocação e a quantificação dos riscos para o centro da estruturação das contratações públicas.

2. O que significa risco no BDI?

O BDI não deve ser entendido como um percentual arbitrariamente acrescentado ao custo direto da obra.

Sua composição contempla diferentes parcelas econômicas.

O Decreto nº 7.983/2013 estabelece, em seu art. 9º, que o preço global de referência de obras e serviços de engenharia será formado pelo custo global de referência acrescido do BDI.

O mesmo dispositivo determina que a composição do BDI evidencie, no mínimo:

• taxa de rateio da administração central;
• percentuais de tributos incidentes sobre o preço;
• taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
• taxa de lucro.

Essa separação é importante.

Risco não é lucro.

O lucro representa a remuneração empresarial. A parcela de risco busca remunerar determinadas exposições econômicas assumidas pelo contratado.

Portanto, a pergunta correta não é:

Existe risco na obra?

Praticamente toda obra possui riscos.

A pergunta deveria ser:

Quais riscos foram assumidos pelo contratado e precisam ser considerados na formação de seu preço?

Para responder, primeiro é necessário entender a natureza das incertezas existentes.

3. Incerteza aleatória: a variabilidade que permanece

Imagine uma obra com projeto suficientemente desenvolvido, método construtivo conhecido, equipes experientes e informações adequadas.

Ainda assim, a produtividade real nunca será exatamente igual todos os dias.

O consumo de materiais apresentará alguma variação.

Equipamentos não produzirão exatamente o mesmo rendimento.

Pequenos retrabalhos ocorrerão.

Essa variabilidade não existe necessariamente porque alguém errou.

Ela faz parte do mundo real.

É o que podemos chamar de incerteza aleatória.

Do ponto de vista técnico, representa a variabilidade natural dos resultados possíveis.

Ela tende a ser:

• inerente aos processos;
• não completamente eliminável com novas informações;
• observável em atividades semelhantes;
• passível de tratamento estatístico.

Exemplos incluem:

• variação normal de produtividade;
• perdas usuais de materiais;
• pequenos retrabalhos inerentes à execução;
• variabilidade operacional das equipes;
• rendimento efetivo de equipamentos;
• pequenas oscilações de desempenho dentro das condições previstas.

Mesmo em projetos maduros, alguma variabilidade continuará existindo.

Quando essa exposição é suportada pelo contratado e não está remunerada em outro componente do orçamento, existe fundamento econômico para sua consideração na parcela de risco do BDI.

Por isso:

A incerteza aleatória constitui uma das principais bases técnicas do risco empresarial ordinário associado à execução.

Mas ela não é a única forma de incerteza existente em uma obra.

4. Incerteza epistêmica: aquilo que ainda não sabemos

Considere agora outra situação.

O projeto possui poucas sondagens.

As interferências ainda não foram completamente levantadas.

Algumas quantidades permanecem pouco definidas.

Interfaces importantes ainda precisam ser solucionadas.

Nesse caso, a incerteza não decorre simplesmente da variabilidade natural da execução.

Ela decorre da insuficiência de conhecimento disponível.

É a chamada incerteza epistêmica.

Ela pode existir porque:

• o projeto possui baixa maturidade;
• informações relevantes ainda não foram levantadas;
• investigações são insuficientes;
• decisões técnicas permanecem abertas;
• determinadas interfaces não foram resolvidas.

Sua característica mais importante é a redutibilidade.

Uma investigação geotécnica adicional pode reduzir a incerteza.

O desenvolvimento da engenharia pode reduzir a incerteza.

Um levantamento de interferências pode reduzir a incerteza.

Isso não significa que toda incerteza epistêmica possa ou deva ser eliminada. Em algum momento, obter informação adicional pode deixar de ser técnica ou economicamente justificável.

Mas existe uma diferença fundamental:

Na incerteza aleatória, conhecemos o fenômeno, mas seu resultado varia. Na incerteza epistêmica, parte do problema está justamente no conhecimento disponível sobre o fenômeno.

5. Então a incerteza epistêmica fica fora do BDI?

Não necessariamente.

Esse é um ponto importante.

Ser aleatória ou epistêmica explica a origem da incerteza.

Isso não determina, sozinho, quem suportará suas consequências econômicas.

Considere uma incerteza geotécnica.

Ela pode decorrer de informação insuficiente e, portanto, possuir forte componente epistêmico.

Mas o tratamento econômico dessa exposição dependerá de questões adicionais:

• Quem deveria obter as informações?
• Quem possui capacidade para reduzir a incerteza?
• O que estava disponível na licitação?
• Qual é o regime de contratação?
• O que estabelece a matriz de riscos?
• Quem assumiu contratualmente as consequências daquele evento?

Chegamos então a uma distinção fundamental:

A natureza da incerteza explica sua origem.

A matriz de riscos e o contrato definem sua alocação.

O orçamento deve refletir economicamente essa alocação.

Essa lógica é especialmente importante diante da Lei nº 14.133/2021.

6. O que a Lei 14.133 mudou?

A Lei nº 14.133/2021 deu relevância muito maior à alocação contratual de riscos.

O art. 6º, inciso XXVII, define a matriz de riscos como cláusula contratual que identifica riscos e responsabilidades entre as partes e caracteriza o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato diante de eventos supervenientes.

O art. 22 permite que o edital contemple matriz de alocação de riscos entre contratante e contratado.

A própria Lei determina sua obrigatoriedade em situações específicas, como nas contratações de obras e serviços de grande vulto e nos regimes de contratação integrada e semi-integrada.

Mas talvez um dos dispositivos mais relevantes para a discussão sobre BDI esteja no art. 103.

Seu §3º estabelece:

“A alocação dos riscos contratuais será quantificada para fins de projeção dos reflexos de seus custos no valor estimado da contratação.”

A importância dessa determinação é enorme.

A legislação não está dizendo apenas:

identifique o risco.

Também não está dizendo apenas:

determine quem assume o risco.

Ela acrescenta:

quantifique seus reflexos econômicos.

Isso cria uma conexão direta entre:

identificação → alocação → quantificação → orçamento.

O art. 103 também estabelece que a matriz deve promover a alocação eficiente dos riscos, considerando, entre outros aspectos, a natureza do risco, o beneficiário das prestações e a capacidade de cada parte para melhor gerenciá-lo.

A matriz de riscos, portanto, não deveria ser apenas uma tabela qualitativa anexada ao contrato.

Ela possui consequência econômica.

7. Matriz de riscos e BDI não são a mesma coisa

É importante evitar outra confusão.

A existência de uma matriz de riscos não elimina a parcela de risco do BDI.

Os instrumentos possuem funções diferentes.

A matriz de riscos estabelece a alocação contratual das exposições.

A análise de riscos pode avaliar e quantificar essas exposições.

O orçamento deve incorporar seus reflexos econômicos.

E a parcela de risco do BDI pode ser um dos locais em que determinadas exposições assumidas pelo contratado são precificadas.

Outras exposições podem estar:

• nos custos diretos;
• em seguros;
• em garantias;
• em mecanismos de reajustamento;
• em contingências do contratante;
• ou em mecanismos contratuais específicos.

Isso também evidencia um problema importante: a dupla contagem.

Um risco não deveria ser simultaneamente precificado no custo direto, coberto por seguro, incorporado genericamente ao BDI e ainda considerado em outra contingência sem que essas relações sejam compreendidas.

8. E onde entra o Acórdão 2.622/2013 do TCU?

Uma das principais referências brasileiras para BDI em obras públicas continua sendo o Acórdão nº 2.622/2013-TCU-Plenário.

O trabalho estabeleceu valores referenciais de BDI para diferentes tipologias de obras e também referenciais para componentes individuais, inclusive a parcela de risco.

Para o componente de risco, encontram-se os seguintes valores referenciais:

Essas faixas possuem enorme importância para controle e benchmarking.

Mas é necessário compreender corretamente seu significado.

Elas são referenciais estatísticos.

Não representam necessariamente a exposição específica aos riscos de cada empreendimento.

9. O problema não está no Acórdão, mas no uso automático de suas faixas

Imagine duas obras rodoviárias.

A primeira consiste em uma intervenção relativamente convencional, com engenharia madura, condições geotécnicas conhecidas e poucas interfaces.

A segunda possui:

• túneis;
• grandes obras de arte especiais;
• geotecnia complexa;
• inúmeras interferências;
• interfaces ambientais;
• elevada complexidade construtiva.

As duas pertencem à categoria:

“Construção de rodovias e ferrovias”.

Mas possuem necessariamente a mesma exposição ao risco?

E mais:

0,56% ou 0,97% representam efetivamente o risco econômico assumido pelo contratado em cada uma delas?

Não necessariamente.

É aqui que surge a fragilidade da aplicação mecânica dos referenciais.

O Acórdão nº 2.622/2013 não deve ser tratado como se tivesse estabelecido uma taxa universal de risco para cada tipo de obra.

Os quartis funcionam como referenciais de comparação.

Inclusive, valores fora das faixas referenciais não significam automaticamente irregularidade. Situações específicas podem justificar valores diferentes, desde que tecnicamente demonstrados.

10. O próprio TCU reconhece a necessidade de quantificação

Existe um aspecto particularmente interessante.

O próprio Acórdão nº 2.622/2013 reconhece que os riscos precisam ser identificados e mensurados.

Ao discutir metodologias de estimativa de contingências, o TCU aborda diferentes técnicas e reconhece a necessidade de uma mensuração consistente, sistemática, transparente e confiável.

Entre as abordagens discutidas encontram-se técnicas baseadas em:

• julgamento especializado;
• referenciais históricos;
• valor esperado;
• modelagem paramétrica;
• simulação de riscos;
• métodos híbridos.

Portanto, existe uma diferença importante entre:

usar dados históricos como referência

e

considerar que a referência histórica já representa a quantificação do risco específico do empreendimento.

São coisas diferentes.

11. Benchmark não é análise de risco

Essa talvez seja a distinção mais simples para compreender o problema.

Uma faixa histórica responde aproximadamente à pergunta:

“Quais percentuais foram observados em determinada população de obras?”

Uma análise específica procura responder:

“Qual é a exposição econômica deste empreendimento aos riscos assumidos por esta parte?”

A primeira pergunta produz um benchmark.

A segunda procura medir uma exposição.

Ambas são úteis.

Mas não são equivalentes.

Um benchmark pode servir para:

• verificar razoabilidade;
• comparar resultados;
• identificar valores atípicos;
• apoiar projetos simples ou repetitivos;
• auxiliar situações em que informações específicas sejam limitadas.

O problema surge quando o benchmark passa a substituir integralmente a análise.

12. Um Acórdão de 2013 diante de uma Lei de 2021

Também existe uma questão temporal relevante.

O Acórdão nº 2.622 é de 2013.

A Lei nº 14.133 é de 2021.

Isso não significa que o Acórdão esteja superado.

Seus referenciais continuam extremamente relevantes e seguem sendo utilizados como importante parâmetro pelo controle público.

Mas o ambiente normativo evoluiu.

O Acórdão foi desenvolvido principalmente para estabelecer referências capazes de apoiar a análise e o controle dos orçamentos de obras públicas.

A Lei 14.133 reforçou uma lógica contratual mais estruturada:

identificar → alocar → quantificar → precificar.

Especialmente após a determinação do art. 103, §3º, torna-se difícil interpretar um percentual histórico genérico como substituto universal da quantificação dos reflexos econômicos dos riscos alocados.

Assim, talvez a questão não seja abandonar os referenciais do TCU.

A evolução necessária é outra:

utilizá-los cada vez mais como benchmark e teste de razoabilidade, e menos como resposta automática para a pergunta “quanto vale o risco desta obra?”.

13. Contratação integrada, semi-integrada e contratos com responsabilidade de projeto

Essa discussão se torna ainda mais relevante quando o contratado assume responsabilidades pelo desenvolvimento da engenharia.

Na contratação integrada e semi-integrada previstas na Lei 14.133, a distribuição de responsabilidades é diferente daquela encontrada em uma contratação convencional baseada em projeto previamente desenvolvido pelo contratante.

No ambiente privado, raciocínio semelhante pode surgir em determinados contratos EPC, Design & Build e Turnkey.

Quanto maior a autonomia do contratado para:

• desenvolver a engenharia;
• escolher soluções;
• definir métodos;
• administrar interfaces;
• reduzir determinadas incertezas;

maior pode ser sua capacidade de assumir e precificar determinadas exposições.

Mas isso não significa que qualquer deficiência de informação possa simplesmente ser transferida.

Transferir contratualmente uma incerteza sem fornecer condições razoáveis para sua avaliação e gestão não significa necessariamente produzir uma alocação eficiente de riscos.

14. E os riscos extraordinários?

Nem toda exposição deve simplesmente ser acrescentada ao BDI.

Eventos extraordinários ou riscos sujeitos a tratamento contratual específico podem envolver, conforme o caso:

• determinadas responsabilidades ambientais;
• desapropriações;
• alterações legislativas ou tributárias;
• atos da Administração;
• eventos excepcionais;
• fatos capazes de afetar o equilíbrio econômico-financeiro.

Não é adequado estabelecer uma regra universal dizendo que esses eventos sempre ou nunca pertencem ao BDI.

É necessário verificar:

• a legislação;
• a matriz de riscos;
• o regime de contratação;
• as responsabilidades estabelecidas;
• e os mecanismos contratuais previstos.

Se determinado risco foi expressamente atribuído ao contratado e adequadamente precificado, sua simples materialização não significa automaticamente direito ao reequilíbrio.

Da mesma forma, não parece razoável incorporar genericamente ao BDI exposições cuja responsabilidade econômica permaneça com o contratante.

15. Como quantificar o risco?

Se o risco possui consequência econômica e a própria Lei 14.133 determina que sua alocação seja quantificada para projeção dos reflexos no valor estimado da contratação, surge a pergunta prática:

Como fazer essa quantificação?

Não existe um único método aplicável a todas as situações.

Dependendo da complexidade, materialidade e maturidade das informações, podem ser utilizados:

• dados históricos;
• benchmarking;
• modelos paramétricos;
• cenários;
• valor esperado;
• análise estatística;
• árvores de decisão;
• simulação de Monte Carlo;
• outros métodos probabilísticos.

Uma obra pequena, repetitiva e com amplo histórico pode não justificar um modelo quantitativo sofisticado.

Um empreendimento bilionário, singular e com riscos relevantes transferidos ao contratado provavelmente exige tratamento diferente.

A sofisticação do método deve ser proporcional à importância da decisão.

Quantificar não significa necessariamente construir um modelo complexo. Significa demonstrar tecnicamente de onde vem o valor atribuído ao risco.

16. Aleatório ou epistêmico: onde entra a contingência?

A distinção inicial volta a ser importante.

A variabilidade aleatória pode ser representada estatisticamente com relativa naturalidade quando existem dados adequados.

Já determinadas incertezas epistêmicas exigem cuidado maior.

Uma informação desconhecida não se transforma automaticamente em uma distribuição de probabilidade apenas porque atribuímos a ela três números — mínimo, mais provável e máximo.

Quando o conhecimento é limitado, a própria distribuição utilizada pode carregar forte julgamento subjetivo.

Por isso, a análise quantitativa não elimina a necessidade de compreender a qualidade das informações utilizadas.

Uma simulação sofisticada baseada em premissas frágeis continua produzindo resultados frágeis.

A maturidade da engenharia e a qualidade dos dados continuam sendo fundamentais.

17. Uma regra prática

Antes de definir a parcela de risco de uma obra, cinco perguntas podem ajudar:

1. Mesmo com informações suficientemente maduras, essa variabilidade continuaria existindo?

Se sim, existe forte componente aleatório.

2. Informações adicionais poderiam reduzir materialmente a incerteza?

Se sim, existe forte componente epistêmico.

3. Quem possui melhores condições para controlar, reduzir ou administrar suas consequências?

Essa pergunta ajuda a avaliar a eficiência da alocação.

4. Quem efetivamente assumiu o risco no contrato e na matriz de riscos?

Isso define quem suporta suas consequências econômicas dentro das condições contratadas.

5. Como esse risco foi quantificado e onde sua consequência econômica está sendo considerada?

Somente então faz sentido discutir se determinado valor deve estar no custo direto, seguro, contingência, parcela de risco do BDI ou em outro mecanismo contratual.

18. Do percentual tabelado ao risco quantificado

Talvez esse seja o principal ponto da discussão.

Durante muitos anos, a discussão sobre BDI concentrou-se em perguntas como:

Qual percentual utilizar?

Está dentro do intervalo do TCU?

Primeiro quartil, média ou terceiro quartil?

Essas perguntas continuam relevantes.

Mas a Lei nº 14.133/2021 adiciona uma pergunta anterior:

Quais riscos estão sendo alocados e qual é o reflexo econômico dessa alocação?

Essa mudança é importante.

O Acórdão nº 2.622/2013 continua sendo uma referência valiosa.

Seus percentuais fornecem benchmarks importantes e ajudam o controle a identificar valores que merecem maior investigação.

Mas um benchmark não deveria substituir automaticamente uma análise específica quando a materialidade e a complexidade justificarem tratamento mais aprofundado.

Quanto maior a singularidade, o valor e a exposição de um empreendimento, menos satisfatória tende a ser uma resposta baseada exclusivamente em:

“Para esse tipo de obra, normalmente usamos X%.”

19. Conclusão

O debate sobre BDI não deveria começar pelo percentual.

Deveria começar pelo risco.

E, antes do risco, pela incerteza.

A distinção entre incerteza aleatória e epistêmica ajuda a compreender de onde vem a exposição.

A matriz de riscos e o contrato determinam como suas consequências são distribuídas.

A análise de riscos procura quantificá-las.

E o orçamento deve refletir economicamente essa alocação.

Em síntese:

A natureza da incerteza explica sua origem.

A matriz de riscos define sua alocação.

A análise quantifica sua exposição.

E o orçamento traduz essa exposição em preço.

Nesse contexto, as faixas referenciais do Acórdão nº 2.622/2013-TCU-Plenário continuam tendo grande utilidade como benchmark e instrumento de controle.

Mas a evolução normativa trazida pela Lei nº 14.133/2021 — especialmente a determinação de que a alocação dos riscos seja quantificada para projeção de seus reflexos no valor estimado da contratação — reforça a necessidade de avançar além da aplicação automática de percentuais históricos.

O desafio não é abandonar os referenciais.

É utilizá-los para aquilo que fazem melhor: comparar e testar a razoabilidade dos resultados.

Porque risco não deveria entrar no BDI simplesmente porque existe uma faixa disponível.

Deveria entrar porque foi compreendido, alocado, quantificado e precisa ser precificado.